根据上述规定，宪法与法律是具有不同法律效力的法律形式，存在着上位法与下位法之间的逻辑关系，因此，法律不得同宪法相抵触是宪法具有最高的法律效力的应有之义。

一方面，它旨在证成政治权力结构与权力运用的正当性。若是缺乏相应的配套机制，则宪法不过是政治层面的一种宣示，无法真正成为法律系统之内的要素。

尤其是，宪法规定想要获得规范上的有效性，就必须借助法律系统之核心的司法的运作。因而，刑事政策的刑法化或者说是刑事政策的法治化，在我国有着更大的必要性。当然，主张刑事政策的刑法化具有重要的宪法意涵，并不等于否认宪法之于刑事政策的控制所可能具有的积极作用。归结而言，刑法体系中只存在两种目的的类型：一是规范目的，二是刑罚目的。(15)参见高鸿钧、赵晓力主编：《新编西方法律思想史(现代、当代部分)》，清华大学出版社2015年版，第283页。

只有通过目的，二者之间才能实现有效的沟通。众所周知，基本权利的保障与国家权力的制约，构成现代宪法的两大使命。[19]《传染病防治法》第30、33、38条。

文章来源：《探索与争鸣》2020年第4期。事业单位的基本性质是在行政机关之外相对独立的承担公共服务职能的公共组织。疾控机构应开展对医疗机构内传染病预防工作进行指导、考核。[38] 参见《重大行政决策程序暂行条例》第3条、第19条。

[18] 国务院法制办公室、卫生部《传染病防治法》修订小组：《中华人民共和国传染病防治法释义》，中国法制出版社，2004年，第98页。[9]此阶段卫生防疫机构承担了相对较多行政执法与监督职能，相对凸显行政色彩，而公共卫生技术管理、公共服务等技术性、咨询性职能则相对淡化。

[31]疾病机构的工作应不仅仅是技术性、理性的操作，还应致力于公共价值的形成，受科学标准、伦理标准的约束。（三）疾控机构应依法履行法定职责 《传染病防治法》为疾控机构规定了必须履行的法定职责与倡导性职责。[30] 参见《卫生部关于印发各级疾病预防控制机构基本职责和疾病预防控制工作绩效评估标准的通知》，卫疾控发〔2008〕68号。疾控机构某种意义在从事政府科学（government science）活动，是服务于政策的科学（science inpolicy）。

有助于保障疾控机构的活力，完善疾控体系内部有效的治理机制，建立组织法与程序法之间的桥梁。通过建构行政机关与疾控机构之间合理的一臂之隔，让疾控机构推行自我决定式、公益取向式的治理，来更好地处理行政监督和机构自治的关系，更好地提供公益服务。疾控机构应依法履行行政过程中的咨询性、辅助性职能，应明确行政在疾控体系建设中的保障义务，行政应对疾控机构进行合法性监督。[10]2003年抗击非典实践中出现了若干经验与教训，此后强化了疾病预防控制体系建设，启动了《传染病防治法》的修改。

同时可建立对疾控机构的事业单位绩效考评制度，将疾控机构的绩效作为确定预算的重要依据。[13] 李洪雷：《行政体制改革与法治政府建设四十年（1978-2018）》，《法治现代化研究》2018年第5期。

[43] 本文是一项行政组织法的初步研究，是对一类具有较强专业性、技术性公共组织的个案研究。[36] （四）建构行政机关与疾控机构的制度化联系 以上论述了疾控机构的相对自主性，疾控机构与行政不宜过近，但也不宜过远。

[37]有必要让行政机关和疾控机构的联系更趋制度化。可将传染病预警信息的发布视为行政法上的风险警示行为，其是一种预测性行政决定，也是风险预防原则的体现。[18]但目前疾控机构负责对传染病疫情信息的主动收集、分析、调查、核实，并将传染病疫情信息向卫生行政部门报告，却无权公布疫情信息，法律将传染病疫情信息公布权赋予国务院卫生行政部门和省级卫生行政部门。卫生行政部门应强化制定政策法规、行业规划、标准规范的职责，卫生行政部门对疾控机构的监督应仅限于合法性监督，即仅限于对疾控机构违法行为的纠正。[15] 陈甦主编：《民法总则评注》（上），北京：法律出版社，2017年，第641页。应加强上级疾控机构对下级疾控机构的业务指导，加强疾控机构和医疗机构、公众之间的联系，打造相互合作、相互学习的治理网络。

[12] 参见哈特穆特•毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，北京：法律出版社，2000年，第577-579页。[41] 参见李昕：《公立医院法律制度研究》，北京：法律出版社，2018年，第81页。

（一）作为事业单位法人的疾控机构 在德国、日本，常通过法律设定公法人或行政法人，令其承担专业性较强、且具有信息收集和事实认定职能的公共任务。[20] 中华预防医学会新型冠状病毒肺炎防控专家组：《关于疾病预防控制体系现代化建设的思考与建议》，《中华流行病学杂志》2020年第4期。

[42] 参见盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京：北京大学出版社，2008年，第67页。[39]《传染病防治法》第60条规定了政府对传染病防治经费的具体安排和保障。

上级疾控机构可通过组织业务工作督导和评价，参与对下级疾控机构的工作考核。我国各级疾控机构现为事业单位法人。（二）1949-2000年：卫生防疫机构的发展 在1949年中华人民共和国成立后，在卫生行政工作方面，确立了预防为主的总方针，卫生工作主要是防疫、保健、建立基层卫生机构和培养卫生干部。[4] 王康久主编：《北京卫生大事记：远古-1948》，北京：北京科学技术出版社，1994年，第620页。

《传染病防治法》第68条为疾控机构的上述五种违法情形设定了法律责任，这包括行政法律责任和刑事法律责任。[12] 《传染病防治法》第78条第14项将疾病预防控制机构界定为从事疾病预防控制活动的疾病预防控制中心以及与上述机构业务相同的单位。

[31] 参见周雪光：《组织社会学十讲》，北京：社会科学文献出版社，2003年，第276页。对疾控机构中负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予降级、撤职、开除的处分，并可以依法吊销有关责任人员的执业证书。

第三，疾控机构不能只是被动地接受有关传染病的报告，不能只是简单汇总传染病信息的二传手，其职责包括主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息。在2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议修订通过的《传染病防治法》中，提及疾病预防控制机构42次，规定各级疾控机构在传染病防治工作中的地位与职责，规定疾控机构有权采取预防控制措施，规定了疾控机构在疫情信息报告、收集、分析、调查、核实中的角色，并为疾控机构设定了法律责任。

疾控机构可就决策程序、内部管理程序、疾控系统信息管理等颁布程序性规范，推进程序性自我规制。例如《传染病防治法》第8条规定，国家、省级疾控机构应对重大传染病流行趋势进行预测，提出预防控制对策。卫生行政部门在制定有关公共服务的重大公共政策和措施时，在作出传染病防控决策、决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或社会公众切身利益时，应聆听科学，应以制度化的方式咨询疾控机构的意见，聆听疾控机构负责人和疾控机构专家的建议，来对行政决策和决定的必要性、科学性和可行性加以论证。疾控机构依法承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作，疾控机构具体职责包括开展疾病监测、研究传染病等疾病的分布、探讨疾病发生发展的原因和流行、进行实验室检测检验与评价等。

为此本文试图梳理我国疾控机构的制度史流脉，并结合行政法学理论，立足法律规范和法律实践，特别结合此次新冠肺炎疫情防控实践，分析疾控机构的法律地位及改革方向，探讨政府与疾控机构关系的重塑，说明疾控机构在治理网络中的地位。摘要:  我国建国后1953年起在全国范围内建立卫生防疫站，1989年版《传染病防治法》规定卫生防疫机构承担责任范围内的传染病监测管理工作，2004年修订后《传染病防治法》规定了疾控机构的法律地位。

《民法总则》第88条界定了事业单位的公益性质，要求事业单位设立应适应经济社会发展需要，提供公益服务。还应重构行政机关与疾控机构间关系，理性认识疾控机构的专业性和相对自主性，以自律规范推进疾控机构的自我规制。

[26] 《传染病防治法》未对疾控机构的倡导性职责设定相应法律责任，但《传染病防治法》第68条规定了疾控机构未履行必须履行的法定职责的五种情形，这包括：（1）疾控机构未依法履行传染病监测职责。疾病预防控制机构所开展的活动涉及非排他性和非竞争性的公益服务与公共物品，应采取公共财政保障的方式，以财政经费来补偿公共物品的提供成本，让公众从公共服务中受益。